Audizione Giannini alla Commissione VII del Senato: si avvicina una soluzione per i premiali 2013

Fonte: senato.it

IN SEDE CONSULTIVA SU ATTI DEL GOVERNO

Schema di decreto ministeriale concernente il riparto della quota del Fondo ordinario per gli enti e le istituzioni di ricerca per l’anno 2013 destinata al finanziamento premiale di specifici programmi e progetti proposti dagli enti (n. 85)

(Parere al Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca, ai sensi dell’articolo 7, comma 2, del decreto legislativo 5 giugno 1998, n. 204 e dell’articolo 4, comma 2, del decreto legislativo 31 dicembre 2009, n. 213. Seguito dell’esame e rinvio)

            Prosegue l’esame, sospeso nella seduta del 1° aprile scorso.

      La relatrice DI GIORGI (PD) riepiloga brevemente i fondamenti giuridici dell’atto in titolo, destinato a finanziare in maniera premiale gli enti di ricerca sulla base di quanto disposto dal decreto legislativo n. 213 del 2009, da ultimo modificato dal decreto-legge n. 104 del 2013. In proposito rammenta che secondo la vigente normativa la quota premiale deve essere ripartita tenendo conto dei risultati della valutazione sulla qualità della ricerca (VQR) condotta dall’Agenzia nazionale di valutazione del sistema universitario e della ricerca (ANVUR) e di specifici programmi e progetti, anche congiunti proposti dagli enti.

            Dopo aver riferito che l’ammontare delle risorse da assegnare per il 2013 è pari a circa 122 milioni di euro, dà conto dei parametri utilizzati per il riparto, che attengono in larghissima parte ai risultati della VQR per il periodo 2004-2010 nonché, in misura assai inferiore, alla valutazione dei progetti riferiti agli anni 2011-2012.

            Rammenta peraltro di aver manifestato forti perplessità su tali modalità di calcolo delle quote spettanti a ciascun ente e di aver richiesto pertanto una interlocuzione con il ministro Stefania Giannini, onde capire la reale volontà dell’Esecutivo di mantenere o meno l’atto nella versione attuale.

Il PRESIDENTE fa presente che il ministro Stefania Giannini è in arrivo, avendo da poco concluso il suo impegno presso l’omologa Commissione della Camera dei deputati.

La relatrice DI GIORGI (PD), proseguendo il suo intervento, comunica altresì che il Presidente dell’Istituto nazionale di fisica nucleare (INFN), anche a nome dei vertici del Consiglio nazionale delle ricerche (CNR), dell’Istituto nazionale di astrofisica (INAF), dell’Istituto nazionale di ricerca metrologica (INRIM), ha formalmente espresso preoccupazione per il ritardo nell’assegnazione della quota premiale, tenendo conto della situazione di grave sofferenza che ciò sta determinando nei rispettivi enti. Questi ultimi, segnala la relatrice, hanno da poco percepito le disponibilità della quota premiale relativa al 2012 e hanno lamentato l’eterogeneità dei criteri di assegnazione negli ultimi tre anni. Essi dunque invocano una rapida assegnazione delle risorse 2013, contestualmente ad una definizione a regime delle regole su cui dovrebbe essere acquisito ex ante il parere delle Commissioni parlamentari.

Pur riconoscendo la legittimità delle richieste dei presidenti degli enti e riservandosi una valutazione definitiva a seguito delle indicazioni che offrirà il ministro Stefania Giannini, la relatrice preannuncia tuttavia l’intenzione di non voler avallare l’assegnazione secondo le modalità previste dall’atto in titolo, propendendo per l’adozione di un bando per i progetti premiali oppure per un provvedimento normativo che ridisegni la distribuzione stessa della quota premiale, riportandola nell’ambito del Fondo ordinario (FOE) da realizzare in tempi assai solleciti.

Invoca dunque un’assunzione precisa di responsabilità da parte della Commissione, nonostante l’eventuale pregiudizio per gli enti connesso ad un ritardo nella distribuzione dei fondi, sottolineando l’importanza di avviare un reale processo di cambiamento. Ritiene infine che le risorse premiali, attualmente distolte dal FOE, dovrebbero essere aggiuntive.

Nel dibattito interviene il presidente MARCUCCI (PD) il quale pone una questione generale riferita alle modalità di attribuzione della quota del 7 per cento sulla base della valutazione. In proposito fa notare che la VQR risente di dati storicizzati, non sempre attuali; la valutazione dei progetti richiede a sua volta l’adozione a monte di criteri validi a regime. Prende peraltro atto degli accorati appelli avanzati dagli enti in merito all’ipotesi di una mancata erogazione delle risorse, su cui reputa comunque prioritario conoscere l’opinione del Ministro.

Il senatore BOCCHINO (Misto) condivide l’esigenza di centrare il tema sul piano generale, a partire da un immediato intervento sulla fonte legislativa, tenuto conto che le modifiche apportate dal decreto-legge n. 104 appaiono a suo avviso assai confuse. Rilevando criticamente che l’Esecutivo ha trascurato le stesse previsioni normative indicate dal decreto-legge n. 104, avanza una soluzione che potrebbe salvaguardare la tempestività nell’allocazione delle risorse e la loro natura premiale e, al contempo, rimediare al fatto che esse sono state sottratte al Fondo ordinario. Propone infatti di riassorbire la quota premiale all’interno di quella ordinaria, riservando una soglia minima, pari ad esempio al 2 per cento, a progetti decisi autonomamente dagli enti e sottoposti successivamente alla valutazione dell’ANVUR, di cui si terrà conto nel successivo riparto del FOE. In tal modo sarà possibile assegnare detti finanziamenti attraverso un unico atto, recuperando l’autonomia responsabile degli enti, invocata dallo stesso Ministro, e consentendo una analitica valutazione dei programmi, in base ai quali ispirare un riparto almeno triennale delle risorse. Tiene peraltro a precisare che tale ipotesi è contenuta nel disegno di legge n. 858  a sua firma, di cui sollecita la calendarizzazione, ipotizzando anche la richiesta di un passaggio alla sede deliberante.

            Segnala infine che la quota premiale potrebbe essere assorbita nel Fondo ordinario attraverso una modifica alla legislazione vigente.

            Il senatore TOCCI (PD) condivide l’indirizzo della relatrice e la proposta del senatore Bocchino, reputando necessario abrogare l’attuale normativa sui finanziamenti premiali, che non applica in maniera coerente il principio del merito. Critica infatti che l’attribuzione dei fondi premiali avvenga a discapito delle risorse ordinarie, ritenendo essenziale elaborare dei modelli di valutazione grazie ai quali monitorare la politica di ciascun ente e i margini di miglioramento.

            Nel sottolineare l’improprio confronto tra enti assai diversi tra loro, afferma altresì che l’eventuale bando per progetti di ricerca non dovrebbe essere riservato solo agli enti ma aperto anche alle università, anche al fine di incentivare un lavoro congiunto. Ricorda infine che ogni anno le indicazioni delle Commissioni parlamentari vengono disattese e si ricevono analoghe pressioni dagli enti affinché si proceda in tempi rapidi al riparto.

La senatrice MONTEVECCHI (M5S) suggerisce di avviare un confronto con la Ragioneria generale dello Stato per verificare le modalità di riallocazione della quota premiale all’interno del FOE, come suggerito dalla relatrice.

Il PRESIDENTE, nel riassumere i termini del dibattito, ricorda che la sede deliberante non è ammessa in tutti i casi e fa presente che su un disegno di legge di modifica della quota premiale, qual è quello del senatore Bocchino, potrebbe non registrarsi la necessaria convergenza di tutti i Capigruppo. Fa presente peraltro che il parere espresso dalle Commissioni parlamentari non è vincolante giuridicamente per l’Esecutivo e reputa difficile riassorbire i finanziamenti premiali nella quota ordinaria se non attraverso una modifica legislativa.

            Dà indi il benvenuto al ministro Stefania Giannini, appena giunta in Commissione, e riepiloga i contenuti del dibattito ivi compresa l’ipotesi della relatrice di chiedere il ritiro dell’atto in vista di una sua nuova rielaborazione.

Il ministro Stefania GIANNINI riferisce di aver avviato un confronto anche con la VII Commissione della Camera dei deputati sulle ipotesi da intraprendere, sottolineando comunque che la redazione attuale dell’atto risente di una particolare interpretazione della normativa vigente. Puntualizza infatti che le modifiche apportate dal decreto-legge n. 104 sono state interpretate in sede attuativa nel senso di prevedere un’assegnazione premiale basata sui risultati della VQR e “sui risultati” di programmi e progetti, utilizzando pertanto il dato storico dei progetti previsti per il 2011 e 2012. Tale approccio si colloca in una posizione del tutto differente rispetto ad una interpretazione che vede l’attribuzione della quota premiale basata da un lato sui risultati della VQR e, dall’altro, su programmi e progetti, selezionati previa emanazione di uno specifico bando. Associandosi parzialmente ai rilievi critici mossi nei confronti della redazione attuale dell’atto, prefigura comunque tre scenari mediante cui risolvere il nodo del riparto 2013, già esposti anche presso la Camera dei deputati.

La prima soluzione, a suo avviso più drastica, consiste nel ritirare il decreto e procedere ad un bando per progetti e programmi. Ciò priverebbe tuttavia tutti gli enti delle risorse previste per almeno 10-11 mesi, che rappresentano i tempi tecnici per la ridefinizione di un nuovo provvedimento successivo all’adozione di un bando specifico per valutare i progetti di ricerca. Si tratta perciò di un atto politico assai forte che produrrebbe non poche difficoltà per gli enti di ricerca.

Il secondo approccio mira ad assegnare le risorse secondo l’atto in esame, rilevando tuttavia l’anomalia del mancato rispetto della normativa e avviando pertanto le procedure per l’emanazione di un bando per il futuro, modificando però la classificazione degli enti, a suo giudizio assai eterogenei. In tal modo potrebbe essere addirittura anticipata l’assegnazione della quota premiale per l’anno 2014.

            La terza proposta trae spunto dall’assenza di una netta sottoripartizione delle risorse tra VQR e progetti di ricerca e lascerebbe perciò al Parlamento la possibilità di stabilire un criterio di riparto delle attuali somme tra gli indicatori previsti nell’atto, lasciando ad esempio il 60-70 per cento delle risorse in base alla valutazione della qualità della ricerca e il 40-30 per cento in relazione ai progetti. In tale contesto, potrebbe essere immediatamente assegnata la sottoquota connessa alla VQR e la restante verrebbe invece distribuita successivamente previa emanazione di uno specifico bando. Ciò darebbe a suo giudizio un segnale politico di modifica immediata dell’esistente e di salvaguardia dei fondi, anche se non risolverebbe il problema dell’eterogeneità degli enti sottoposti a valutazione. Afferma infatti che l’attuale VQR include tanto le agenzie, come ad esempio l’Agenzia spaziale italiana (ASI), quanto gli enti di ricerca in senso stretto nonché gli enti e gli istituti di specializzazione scientifica e culturale, come l’Istituto di studi germanici, per i quali non è stato possibile realizzare la predetta valutazione. Il terzo scenario risentirebbe dunque della impossibilità di assegnare subito una quota di risorse a tali istituti proprio perché mancanti di VQR.

            Rende peraltro noto che l’altro ramo del Parlamento ha manifestato interesse per tale terza via, evidenziando comunque l’indisponibilità a ritirare completamente il decreto secondo la prima direttrice illustrata. Sollecita pertanto la Commissione ad esprimere una valutazione univoca sullo strumento più utile, fermo restando che il sistema di distribuzione dei finanziamenti premiali va modificato a partire dai fondi del 2014. Assume dunque l’impegno ad intervenire in tal senso, sulla base degli indirizzi del Parlamento.

            Rispetto alle tre ipotesi di lavoro avanzate dal ministro Stefania Giannini, il senatore BOCCHINO (Misto) dichiara di condividere senz’altro la necessità di concludere rapidamente l’assegnazione dei fondi 2013. Richiama infatti a  sua volta la lettera di alcuni presidenti di enti di ricerca, che hanno accoratamente chiesto di non ritardare ulteriormente la distribuzione delle risorse. Fra la seconda e la terza ipotesi del Ministro, egli afferma peraltro di propendere per la seconda, purché alla sanatoria per l’anno 2013 non faccia seguito un rinnovo delle procedure di bando, bensì un ripensamento complessivo delle modalità di assegnazione dei fondi premiali, che conduca ad un cambiamento della norma primaria già a partire dall’anno 2014. In tal senso, egli raccomanda nuovamente l’iscrizione all’ordine del giorno del disegno di legge n. 858 a sua prima firma, che delinea uno scenario diverso, a suo avviso indispensabile entro un brevissimo lasso di tempo.

            La senatrice MONTEVECCHI (M5S) chiede se il Ministro abbia intenzione di convocare un tavolo di lavoro per acquisire l’orientamento delle parti interessate circa le ipotesi di riforma, ovvero ritenga di aver già acquisito sufficienti informazioni al riguardo.

            La relatrice DI GIORGI (PD) tiene anzitutto a ringraziare il Ministro per essere venuta personalmente in Commissione a seguire l’atto in titolo. Si tratta del resto, a suo avviso, di una questione molto delicata, le cui ipotesi di soluzione presentano tutte vantaggi e svantaggi. In una logica di efficienza ed efficacia, dichiara peraltro di ritenere preferibile la seconda ipotesi illustrata dal Ministro, tanto più che la riassegnazione dei fondi secondo il dettato normativo attualmente vigente, e quindi anche sulla base di specifici programmi e progetti, comporterebbe a detta del Ministro un ritardo di 10-11 mesi.

            Ricorda peraltro che, oltre all’ipotesi avanzate dal Ministro, resta lo scenario da lei stessa precedentemente illustrato, secondo cui si potrebbe fin d’ora abolire la quota premiale riassegnando le relative risorse nell’ambito del FOE. Si tratta, in pratica, di una diversa modulazione della prima ipotesi del Ministro, in quanto comporterebbe anch’essa la revoca del decreto, ma senza la successiva redistribuzione delle risorse in base a progetti e programmi, bensì nell’ambio del FOE. In questo modo, si chiarirebbe inoltre un’ambiguità di fondo circa la natura “premiale” dei fondi, che tale non può essere se le risorse non sono aggiuntive.

            A fronte di un impegno formalmente assunto dal Ministro a rivedere con rapidità la norma legislativa da cui il riparto trae origine, ella si dichiara comunque disponibile alla seconda ipotesi, ricordando che la quota premiale registra la totale insoddisfazione degli enti di ricerca e che il Parlamento non è dunque tenuto a mantenerla in vita per sempre. Chiede poi al Ministro se ritiene praticabile, al fine di una maggiore rapidità, la via di un disegno di legge del Governo.

            Il PRESIDENTE ringrazia a sua volta il Ministro per la sua presenza su una questione così delicata, su cui la Commissione aveva svolto un ampio dibattito anche lo scorso anno.

            Invita poi la relatrice a confrontarsi con la relatrice presso la VII Commissione della Camera dei deputati, nell’ottica di giungere, ove possibile, ad un parere condiviso. Prende comunque atto con soddisfazione dell’impegno del ministro Stefania Giannini a modificare rapidamente la norma primaria vigente, affinché già i dal 2014 i fondi siano ripartiti diversamente. Ribadisce peraltro che, affinché il provvedimento di modifica sia assegnato alla Commissione in sede deliberante, occorre l’assenso di tutti i Gruppi parlamentari, del Governo e della Presidenza del Senato.

            Quanto all’ipotesi prospettata dalla relatrice di un disegno di legge del Governo, reputa che i tempi potrebbero al contrario allungarsi a causa dell’articolata procedura prevista per la presentazione di disegni di legge governativi.

            Conviene il senatore BOCCHINO (Misto), il quale raccomanda l’ipotesi di un disegno di legge parlamentare.

            Prende conclusivamente la parola il ministro Stefania GIANNINI, la quale assicura che prenderà dovutamente in considerazione lo scenario ipotizzato dalla relatrice, ancorché esso richieda comunque una modifica legislativa.

            Quanto all’alternativa tra disegno di legge governativo o parlamentare, ella ritiene ininfluente l’iniziativa, purché si possa davvero fare presto.

            Nel merito, ella indica i tre obiettivi a suo avviso essenziali della riforma: razionalizzazione e specificazione della natura degli enti di ricerca, sicché i fondi siano attribuiti su base omogenea distinguendo nettamente le agenzie, gli enti di ricerca veri e propri e gli altri istituti di alta specializzazione scientifica e culturale, che svolgono un’attività non valutabile mediante gli stessi parametri; indicazione dei criteri di assegnazione delle risorse da privilegiare; richiesta di risorse aggiuntive da destinare alla premialità, atteso che non è corretto premiare il merito con i fondi ordinari.

            Conferma comunque di ritenere la ricerca un tema prioritario e si augura di avere su questo il sostegno del Parlamento. Ricorda ad esempio che sono ancora disponibili 29 miliardi sui fondi strutturali della passata programmazione, cui si aggiunge il cofinanziamento nazionale per un totale di 55 miliardi. Dal canto suo, Horizon 2020 ha un portafoglio di 78 miliardi, su cui ella si attende un’ottima prova da parte dei ricercatori italiani.

            Il seguito dell’esame è rinviato.

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