Schema di parere VII commissione Senato su Decreto semplificazione enti di ricerca

 

 

SCHEMA DI PARERE PROPOSTO DALLA RELATRICE 

SULL’ATTO DEL GOVERNO N. 329

 

La Commissione, esaminato, ai sensi dell’articolo 13 della legge 7 agosto 2015, n. 124, il decreto legislativo in titolo,

 

premesso che lo schema di decreto ha lo scopo di dettare un quadro omogeneo per gli enti pubblici di ricerca con regole più consone alle peculiarità degli scopi istituzionali nell’ambito di un sistema di autonomia responsabile;

 

manifestata anzitutto soddisfazione per il procedimento che ha condotto alla semplificazione del sistema degli enti pubblici di ricerca, consentendo la definizione di un contesto unitario per il settore, con alcune specificazioni necessarie in ragione delle caratteristiche proprie di taluni enti;

 

condivise le innovazioni proposte, soprattutto per ciò che concerne la razionalizzazione dei controlli e dei vincoli, nonchè il tentativo di avvicinare il sistema della ricerca a quello dell’università sul piano dell’ampliamento dell’autonomia;

 

ravvisa tuttavia alcune criticità, di seguito evidenziate.

 

L’articolo 1, accanto ad enti vigilati dal Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, i quali effettuano la maggior parte della ricerca pubblica non identificabile con l’università, ha qualificato enti pubblici di ricerca enti vigilati da altri Ministeri che svolgono, talvolta come attività primaria, oppure solo marginalmente, attività di ricerca pubblica con funzioni strumentali, oltre che di ricerca. Tali realtà, pur avendo in comune il fatto di impiegare personale di ricerca, sono estremamente eterogenee per i compiti ad esse attribuiti: ne consegue che, pur concordando con l’obiettivo di estendere a tutti le prerogative di autonomia e indipendenza, in particolare nel realizzare la propria missione, l’autonomia di pianificare le attività e le metodologie di valutazione deve tenere conto di tali differenziazioni e non deve limitare le funzioni strumentali di supporto, tanto più che in molto casi è il Legislatore stesso ad aver attribuito specifiche funzioni ad enti determinati.

 

Sempre in merito all’articolo 1, durante le audizioni sono emerse diverse questioni con particolare riferimento alla condizione dell’ISPRA e dell’ISTAT, per le quali potrebbe essere valutata l’opportunità di diversificare l’applicazione di alcune disposizioni mantenendo, in quanto condiviso, un quadro di riferimento unico per autonomia, indipendenza e coordinamento degli enti pubblici di ricerca.

 

Quanto all’articolo 2, in cui si richiama espressamente la Carta europea dei ricercatori, in una dizione tuttavia non del tutto corretta, andrebbero esplicitati anche i principi generali per l’attività di ricerca contenuti nell’articolo 13 del decreto legislativo n. 381 del 1999, con particolare riferimento alla libertà di ricerca e all’autonomia professionale di ricercatori e tecnologi, quanto meno attraverso una citazione più puntuale di tale norma nel preambolo dello schema di decreto, unitamente all’articolo 12 del medesimo decreto legislativo, nel quale per favorire la mobilità tra enti pubblici di ricerca e tra questi e le università, si prevede che il reclutamento dei ricercatori e dei tecnologi avvenga per aree scientifiche e settori tecnologici in base a parametri individuati dagli enti sulla base di criteri generali determinati con decreto del Ministro.

 

Sempre in merito all’articolo 2, lo schema di decreto non fa alcun riferimento al documento European Framework for Research Careers, indicato invece nella legge delega, volto a stabilire un quadro comune di classificazione delle carriere per renderle comparabili ai fini di favorire la mobilità dei ricercatori.

 

L’articolo 5, comma 3, istituisce un apposito Fondo destinato al finanziamento premiale dei Piani triennali di attività (PTA) o di specifici programmi e progetti, separandolo dal Fondo ordinario (FOE), di cui ora costituisce una percentuale. Benchè la Commissione non concordi con il fatto che la copertura di detto Fondo premiale sia realizzata mediante riduzione proprio del FOE, si comprende la ratio della norma, volta a mantenere d’ora in poi distinti i due Fondi senza che variazioni dell’uno pregiudichino anche l’altro, come peraltro più volte richiesto dalle Commissioni parlamentari, ponendo le basi – in futuro – per un carattere “aggiuntivo” degli stanziamenti. Stante la necessità di rispettare il principio di delega dell’invarianza delle risorse, si auspica comunque che vi sia quanto prima un reintegro dei finanziamenti ordinari.

 

L’articolo 5, comma 5, effettua una modifica testuale al decreto legislativo n. 204 del 1998 (articolo 7, comma 2) che elimina dalla procedura di riparto del Fondo ordinario il parere delle Commissioni parlamentari competenti. Tale modifica non sembra costituire una semplificazione per le seguenti ragioni: si modifica il rapporto tra Governo e Parlamento e quindi tra diversi poteri dello Stato nella definizione e attuazione della politica nazionale della ricerca; la previsione non assicura un procedimento più celere in quanto i ritardi nel riparto del Fondo si sono storicamente registrati nella fase di predisposizione del decreto di riparto mentre le Commissioni hanno sempre reso il parere nei termini stringenti previsti.

 

L’articolo 6 estende a tutti gli enti l’obbligo, oggi previsto per gli enti vigilati dal Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, di redigere un Piano triennale di attività da sottoporre al Ministro vigilante per la sua approvazione. Il Piano, che contiene anche il fabbisogno di personale correlato, deve essere redatto “in conformità” con il Programma nazionale della ricerca (PNR). L’attuale formulazione non esprime tuttavia con chiarezza l’esigenza che il Piano assicuri, prima di tutto, l‘assolvimento dei compiti e responsabilità, talvolta strumentali, che la legge può attribuire agli enti, assicurando poi la coerenza con la programmazione nazionale.

 

La previsione, all’articolo 7, ha lo scopo di formalizzare a livello legislativo la Consulta dei presidenti degli enti, che rappresenta un utile momento di coordinamento tra le istituzioni nazionali, suscettibile di dare un contributo anche alla programmazione nazionale. Tuttavia, potrebbe essere opportuno valutare l’istituzione, presso la Presidenza del Consiglio, di una apposita struttura di missione con compiti di coordinamento delle linee strategiche della ricerca pubblica, tesi a semplificare le procedure in relazione alle esigenze della programmazione europea e a valutare gli effetti delle misure rispetto alle priorità nazionali. Ciò potrebbe peraltro favorire una governance unitaria del sistema, come richiesto dalla 7a Commissione nella risoluzione conclusiva dell’affare assegnato sugli enti pubblici di ricerca, approvata nel 2014 (Doc.  XXIV, n. 36).

 

L’articolo 8 persegue l’apprezzabile obiettivo di stabilire limiti di sostenibilità della spesa di personale rispetto al “budget”. L’autonomia responsabile deve avere infatti dei contrappesi per evitare esposizioni del sistema. E’ condivisibile altresì l’idea di prendere come riferimento la disciplina in vigore per l’università, adattandola agli enti di ricerca. L’attuale formulazione è tuttavia incompleta e presenta criticità sostanziali e formali, come è risultato nel corso delle audizioni in Commissione. Il testo, mutuato dagli articoli 4 e 5 del decreto legislativo n. 49 del 2012, non tiene conto delle entrate realizzate in maniera stabile dagli enti di ricerca con l’accesso concorrenziale al mercato della ricerca (bandi europei e nazionali, contratti) in piena aderenza alle specificità della missione istituzionale.

 

L’articolo 11, recante disposizioni sul personale, al comma 3 introduce un vincolo ulteriore nella programmazione del personale che, come emerso nel corso delle audizioni, avrebbe effetti diversificati e, in alcuni casi, notevolmente penalizzanti (come ad esempio per l’ISTAT), in ragione delle specifiche attività degli enti pubblici di ricerca senza che si possa apprezzare una particolare utilità nella restrizione della sfera di autonomia.

 

In ordine all’articolo 15, si condivide in via generale l’idea di favorire il merito eccezionale con l’estensione a tutti gli enti pubblici di ricerca, in maniera uniforme, delle procedure di assunzione per “chiara fama” sul modello dell’articolo 13 del decreto legislativo n. 213 del 2009 oggi in vigore per gli enti vigilati dal Dicastero dell’istruzione. Tuttavia, si ritiene che il 10 per cento dell’organico sia eccessivo per acquisire professionalità di eccellenza e potrebbe andare a discapito delle assunzioni di ricercatori e tecnologi, alcuni dei quali già impegnati a tempo determinato.

 

L’articolo 17, relativo al riconoscimento del dissesto e del commissariamento, prevede, tra l’altro, una particolare condizione per lo scioglimento anticipato degli organi di vertice e la nomina di un commissario straordinario legata al “mancato raggiungimento degli obiettivi”. Si tratta di una previsione che appare piuttosto generica e comunque estranea ai normali criteri di commissariamento degli enti pubblici, che rappresenta già di per sè una misura straordinaria che richiede si creino gravi e oggettive situazioni volte a impedire l’ordinario funzionamento dell’ente, quali il dissesto finanziario o le dimissioni dei componenti per cui non  è più possibile il funzionamento degli organi. L’attuale formulazione pone dubbi sia sulla reale portata applicativa della misura sia sull’incidenza che essa può avere sull’indipendenza degli enti di ricerca, del resto uno dei principi cardini della delega.

 

Oltre all’articolato, si ritiene di dover esplicitare alcune ulteriori criticità inerenti al settore, che andrebbero affrontate nello schema di decreto, sempre tenendo conto dei principi e criteri direttivi indicati all’articolo 13 della legge n. 124 del 2015.

 

In primo luogo, non possono essere trascurate le previsioni già contenute nell’atto del Governo n. 328, di disciplina della dirigenza della Repubblica, nel quale è riconosciuta la peculiarità degli enti pubblici di ricerca con riferimento all’ampliamento, rispetto alle altre amministrazioni pubbliche, delle possibilità di conferire incarichi dirigenziali fuori dai ruoli dei dirigenti a condizione che siano attribuiti a ricercatori e tecnologi in servizio presso gli enti pubblici di ricerca (comma 10, del nuovo articolo 19-bis da inserire nel decreto legislativo n. 165 del 2001). Come del resto è emerso nelle audizioni, pur essendo oggi il quadro definito, rimangono aperte questioni dovute ai problemi di interpretazione delle norme generali, che regolano il rapporto di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, con le disposizioni speciali di autonomia normativa e contrattuali, con riferimento alla corresponsione di indennità a ricercatori e tecnologi a cui sono stati affidati incarichi di responsabilità di strutture organizzative. Si tratta in particolare dell’applicazione dell’articolo 22 del decreto del Presidente della Repubblica n. 171 del 1991, citato anche nel preambolo dello schema di decreto. Si ritiene dunque che dette ambiguità normative, in una situazione di oggettiva complessità dell’ordinamento che ha imposto l’intervento di semplificazione, non debbano ricadere negativamente sugli enti con possibili contenziosi dall’esito incerto, rischiando di penalizzare anche ricercatori e tecnologi che hanno diligentemente operato, tanto più che la legge delega menziona espressamente tra i principi e criteri direttivi “la valorizzazione della specificità del modello contrattuale del sistema degli enti di ricerca”.

 

In secondo luogo, rimane una sostanziale differenza nelle procedure di nomina dei presidenti e dei consigli di amministrazione che andrebbe superata. I presidenti degli enti vigilati dal Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca sono nominati con le procedure introdotte dal decreto legislativo n. 213 del 2009 dal Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca nell’ambito di una rosa di tre nomi formulata da un comitato di selezione composto da esperti nominati dal Ministro stesso. Le Commissioni parlamentari competenti non esprimono un parere sulla scelta effettuata dal Ministro nell’ambito della rosa di nomi e sono meramente informate dell’intervenuta nomina attraverso la comunicazione del nominativo scelto. La scelta dei presidenti degli enti non vigilati dal Dicastero dell’istruzione è invece sottoposta al parere delle Commissioni parlamentari competenti, come stabilito dalla legge n. 14 del 1978 relativa al controllo parlamentare sulle nomine negli enti pubblici. Infine in alcuni casi, come la nomina del presidente dell’Istituto superiore di sanità, questa avviene con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, mentre in altri casi con decreto ministeriale o interministeriale.

 

In terzo luogo, sempre richiamando il principio di delega relativo alla “valorizzazione della specificità del modello contrattuale del sistema degli enti di ricerca”, lo schema non tocca la materia che, peraltro, rientra nella più generale azione di riduzione dei comparti di contrattazione. Resta quindi aperta l’esigenza di trovare soluzioni che possano assicurare tale specificità nei termini indicati nella delega, anche al fine di definire in maniera coerente questioni ancora aperte come, per fare un esempio particolare ma significativo, le modalità di computo dell’anzianità di servizio nel caso di assunzione di ricercatori con esperienza nello stesso profilo di ricercatore o tecnologo a tempo determinato nel sistema pubblico.

 

Ciò premesso, considerati i pareri della Conferenza unificata e del Consiglio di Stato, la Commissione esprime parere favorevole con le seguenti condizioni:

 

1)       nel preambolo, laddove si menziona il predetto decreto legislativo n. 381 del 1999, occorre inserire in particolare il richiamo agli articoli 12 e 13 del medesimo decreto legislativo;

2)       all’articolo 2, sia corretto il riferimento alla Raccomandazione della Commissione europea dell’11 marzo 2005 riguardante la Carta europea dei ricercatori e un codice di condotta per l’assunzione dei ricercatori (2005/251/CE);

3)       all’articolo 2, sia previsto l’obbligo di tenere conto, negli statuti e nei regolamenti, per quanto possibile, delle indicazioni contenute nel documento European Framework for Research Careers e di eventuali evoluzioni;

4)       all’articolo 5, sia soppresso il comma 5 al fine di mantenere la funzione di indirizzo e controllo del Parlamento su un momento significativo di attuazione della politica nazionale della ricerca;

5)   tenuto conto del principio e criterio direttivo inerente la necessità di inquadrare la ricerca pubblica in un sistema di regole più snello e più appropriato a gestirne la peculiarità dei tempi e delle esigenze del settore, dopo l’articolo 7 sia inserita una disposizione aggiuntiva che contempli l’istituzione di una struttura di missione presso la Presidenza del Consiglio per il coordinamento generale della ricerca e la competenza a predisporre il Programma nazionale della ricerca. Essa potrebbe avvalersi di un Comitato di esperti di altissima qualificazione, integrato da rappresentanti dei presidenti degli enti pubblici di ricerca e dei rettori delle università, per assicurare il raccordo con il sistema pubblico dell’università e degli enti pubblici di ricerca. Tale struttura avrebbe il compito di semplificare le procedure di programmazione, eliminandone eventualmente i vincoli temporali da definire in relazione alle esigenze, anche con riferimento alla programmazione europea nonchè di svolgere una azione costante di valutazione delle politiche pubbliche che offrano un quadro dinamico e aggiornato sugli effetti delle misure in relazione alle priorità strategiche nazionali;

6)       il comma 2 dell’articolo 8, sia sostituito dal seguente: “L’indicatore del limite massimo alle spese di personale è calcolato rapportando le spese complessive per il personale di competenza dell’anno di riferimento alla media delle entrate complessive dell’ente come risultante dai bilanci consuntivi dell’ultimo triennio. Negli enti tale rapporto non può superare l’80 per cento, salvo quanto previsto dal comma 7”.

7)       al comma 4 dell’articolo 8, ai fini del calcolo delle spese complessive del personale, si consideri la somma algebrica delle spese di competenza dell’anno di riferimento, comprensive degli oneri a carico dell’amministrazione, al netto di quelle sostenute per personale con contratto a tempo determinato la cui copertura sia stata assicurata da finanziamenti esterni di soggetti pubblici o privati;

8)       si sopprima il comma 3 dell’articolo 11;

9)       all’articolo 11, il comma 5 sia sostituito dal seguente: “La facoltà degli enti di reclutare il personale corrispondente al proprio fabbisogno nei limiti stabiliti dall’articolo 8, commi 2 a 4, non è sottoposta a ulteriori vincoli”;

10)    in ordine all’articolo 15, si ritiene che la percentuale non debba eccedere il 5 per cento del personale in organico e non possa superare il numero di assunzioni fatte nel medesimo anno per concorso;

11)    all’articolo 17, comma 1, siano eliminate le parole “oppure in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi”.

 

La Commissione esprime altresì le seguenti raccomandazioni:

 

A.    si auspica un tempestivo reintegro del FOE, in modo che i finanziamenti ordinari non vengano a lungo penalizzati dalla riduzione disposta dall’articolo 5 per coprire gli oneri relativi all’istituzione del Fondo premiale;

B.     si provveda a chiarire la formulazione dell’articolo 6 affinché gli enti siano tenuti nei PTA a prevedere le attività per la realizzazione della specifica missione in “coerenza” con il Programma nazionale della ricerca (PNR);

C.     si reputa indispensabile dare attuazione in tempi stretti all’articolo 12 del decreto legislativo n. 381 del 1999;

D.    si valuti l’opportunità di chiarire in via interpretativa la disciplina applicabile ai rapporti aperti od oggetto di contenzioso relativi alla corresponsione delle indennità di cui all’articolo 22 del decreto del Presidente della Repubblica n. 171 del 1991;

E.     si valuti l’opportunità di armonizzare la disciplina delle modalità di nomina dei presidenti degli enti, nell’ottica di semplificare ulteriormente il quadro normativo in vigore.

 

 

2 pensieri su “Schema di parere VII commissione Senato su Decreto semplificazione enti di ricerca

  1. “per favorire la mobilità tra enti pubblici di ricerca e tra questi e le università, si prevede che il reclutamento dei ricercatori e dei tecnologi avvenga per aree scientifiche e settori tecnologici in base a parametri individuati dagli enti sulla base di criteri generali determinati con decreto del Ministro.”

    Avremo i settori disciplinari delll’Università nei concorsi EPR?

Lascia un commento

Inserisci i tuoi dati qui sotto o clicca su un'icona per effettuare l'accesso:

Logo WordPress.com

Stai commentando usando il tuo account WordPress.com. Chiudi sessione / Modifica )

Foto Twitter

Stai commentando usando il tuo account Twitter. Chiudi sessione / Modifica )

Foto di Facebook

Stai commentando usando il tuo account Facebook. Chiudi sessione / Modifica )

Google+ photo

Stai commentando usando il tuo account Google+. Chiudi sessione / Modifica )

Connessione a %s...