[Reblog]: BREVE STORIA DELLA NORMATIVA DEI BLOCCHI (PARZIALI) DEL TURNOVER UNIVERSITARIO

 

Fonte: centro riforma stato

Luciano Modica (14 Novembre 2013)

Legge 133/2008 (Tremonti)

La storia comincia con il decreto-legge 112/2008, convertito dalla legge 133/2008. L’articolo 66, comma 13, di questo decreto-legge recitava:

13. Le disposizioni di cui al comma 7 trovano applicazione, per il triennio 2009-2011 fermi restando i limiti di cui all’articolo 1, comma 105 della legge 30 dicembre 2004, n. 311, nei confronti del personale delle università. Nei limiti previsti dal presente comma è compreso, per l’anno 2009, anche il personale oggetto di procedure di stabilizzazione in possesso degli specifici requisiti previsti dalla normativa vigente. Nei confronti delle università per l’anno 2012 si applica quanto disposto dal comma 9. Le limitazioni di cui al presente comma non si applicano alle assunzioni di personale appartenente alle categorie protette. In relazione a quanto previsto dal presente comma, l’autorizzazione legislativa di cui all’articolo 5, comma 1, lettera a) della legge n. 537 del 1993, concernente il fondo per il finanziamento ordinario delle università, è ridotta di 63,5 milioni di euro per l’anno 2009, di 190 milioni di euro per l’anno 2010, di 316 milioni di euro per l’anno 2011, di 417 milioni di euro per l’anno 2012 e di 455 milioni di euro a decorrere all’anno 2013.

I commi 7 e 9 a loro volta recitavano: 

7. Il comma 102 dell’articolo 3 della legge 24 dicembre 2007, n. 244, è sostituito dal seguente: “Per gli anni 2010 e 2011, le amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 523 della legge 27 dicembre 2006, n. 296, possono procedere, per ciascun anno, previo effettivo svolgimento delle procedure di mobilità, ad assunzioni di personale a tempo indeterminato nel limite di un contingente di personale complessivamente corrispondente ad una spesa pari al 20 per cento di quella relativa al personale cessato nell’anno precedente. In ogni caso il numero delle unità di personale da assumere non può eccedere, per ciascun anno, il 20 per cento delle unità cessate nell’anno precedente.

9. Per l’anno 2012, le amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 523 della legge 27 dicembre 2006, n. 296, possono procedere, previo effettivo svolgimento delle procedure di mobilità, ad assunzioni di personale a tempo indeterminato nel limite di un contingente di personale complessivamente corrispondente ad una spesa pari al 50 per cento di quella relativa al personale cessato nell’anno precedente. In ogni caso il numero delle unità di personale da assumere non può eccedere il 50 per cento delle unità cessate nell’anno precedente.

In altre parole veniva attuato un blocco parziale del turnover per il quadriennio 2009-2012:

1. a)  nei primi tre anni 2009-2010-2011 le assunzioni di ciascuna università erano limitate al 20% del turnover (sia in spesa che in numero di persone);
2. b)  nel quarto anno 2012 le assunzioni erano limitate al 50% del turnover (sia in spesa che in numero di persone);
3. c)  nessuna limitazione alle assunzioni dal 2013 in poi salvo il limite del 90% di spese fisse per il personale rispetto al FFO (art. 1, c. 105, L. 311/2004).

Questo blocco parziale del turnover portava ad un risparmio per lo Stato tramite la riduzione dell’FFO delle università statali delle seguenti cifre in milioni di euro:

 

Legge 1/2009 (Gelmini)

Passano solo pochi mesi. L’articolo 1, comma 31, del decreto-legge 180/2008, convertito dalla legge 1/2009, modificava il primo periodo del comma 13 sopra citato che diventava:
“Per il triennio 2009-2011, le università statali, fermi restando i limiti di cui all’articolo 1, comma 105, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, possono procedere, per ciascun anno, ad assunzioni di personale nel limite di un contingente corrispondente ad una spesa pari al cinquanta per cento di quella relativa al personale a tempo indeterminato complessivamente cessato dal servizio nell’anno precedente”.

In altre parole il 20% di turnover della legge Tremonti era aumentato al 50% anche per il triennio 2009- 2011 invece che solo per il 2012. Ma soprattutto cadeva il vincolo sul numero di persone da assumere rimanendo quello sul vincolo di spesa. Poiché lo stipendio di coloro che cessano dal servizio è mediamente più alto dei neo-assunti, un vincolo che agisce solo sulla spesa permette un numero maggiore di assunzioni.

Inoltre venivano introdotte alcune condizioni di rapporti numerici tra le varie fasce dei docenti (almeno il 60% dei nuovi posti dovevano essere posti di ricercatore a tempo determinato o indeterminato; non più del 10% dovevano essere posti di professore ordinario) e venivano salvaguardati, escludendoli dal blocco del turnover, i posti di ricercatore a concorso cosiddetti “Mussi” perché introdotti dalla prima legge finanziaria del Governo Prodi (L. 296/2006).

Infine il comma 12 dell’articolo 1 dello stesso decreto-legge 180/2008 vietava qualunque tipo di assunzioni per le università le cui spese di personale si situavano sopra il 90% dell’FFO.

In altre parole il regime per le assunzioni delle università statali diveniva il seguente:

1. a)  divieto totale di assunzioni per le università sopra il limite del 90%;
2. b)  blocco parziale del turnover per le altre con le seguenti regole:
   1. nei primi tre anni 2009-2010-2011 le assunzioni erano limitate al 50% del turnover (solo in termini di spesa) con alcune regole di ripartizione tra le fasce e salvaguardando i posti “Mussi” a concorso per i ricercatori;
   2. nel quarto anno 2012 le assunzioni rimanevano limitate al 50% del turnover ma sia in spesa che in numero di persone (si trattava probabilmente di un’incongruenza della legge);
   3. nessuna limitazione alle assunzioni dal 2013 in poi salvo il limite del 90% di spese fisse per il personale rispetto al FFO.

A causa del passaggio dal 20% al 50% per il triennio 2009-2011 Il taglio dell’FFO veniva quindi leggermente ridotto e diventava il seguente:

 

Legge 122/2010 (Tremonti)

Dopo circa diciotto mesi, a metà 2010, l’articolo 9, comma 5, del decreto-legge 78/2010, convertito dalla legge 122/2010, andava a modificare i commi 7 e 9 dell’art. 66 del DL 112/2008 sopra riportati. In sostanza la limitazione delle assunzioni entro il 20% del turnover era estesa dal biennio 2010-2011 al quadriennio 2010-2013 (comma 7) e di conseguenza la limitazione al 50% del turnover era differita dal 2012 al 2014 (comma 9).

Però, almeno apparentemente, questa norma non si applicava alle università. Infatti, nella nuova forma del comma 13 del DL 112/2008 introdotta dalla L. 1/2009, il riferimento al comma 7 era caduto mentre il riferimento al comma 9 operava esplicitamente per il solo anno 2012.

Legge 240/2010 (Gelmini)

Alla fine dello stesso anno 2010 la legge 240/2010 (“Riforma Gelmini”) delegava al Governo, tramite l’articolo 5, comma 1, lettera b) e comma 4, lettere d) e e)3, l’emanazione di norme riguardanti la gestione finanziaria del personale.

A stretto rigor di termini, la delega in realtà riguardava la contabilità ma, come criterio direttivo, veniva indicato il riequilibrio delle varie fasce docenti e, soprattutto, l’incidenza delle spese per il personale sulle entrate complessive dell’ateneo. Sulla base di quest’ultimo punto – si noti che è differente dalla precedente norma del 90% come limite massimo dell’incidenza sul FFO delle spese di personale – verrà costruita con decreto legislativo delegato tutta la nuova normativa sul turnover.

Decreto-legge 216/2011 (Monti)

A fine 2011 Il decreto-legge 216/2011, il cosiddetto “milleproroghe”, convertito dalla legge 14/2012, modificava di nuovo il famoso comma 13 del DL 112/2008.

Infatti, con l’articolo 1, comma 34, di questo decreto-legge, il triennio 2009-2011 (di applicazione del limite del 50% del turnover) si trasforma nel quadriennio 2009-2012 e quindi veniva necessariamente cassato il periodo contenente il riferimento al 2012 (su cui si era già segnalata un’anomalia). Si noti a margine che il riferimento nella legge al “sesto periodo” da sopprimere è errato in quanto è il quinto il periodo da sopprimere, almeno per coerenza lessicale e normativa.

In altre parole il regime per le assunzioni delle università statali diveniva ora il seguente, peraltro praticamente identico al precedente salvo l’eliminazione dell’incongruenza sull’anno 2012:

1. a)  divieto totale di assunzioni per le università sopra il limite del 90%;
2. b)  blocco parziale del turnover per le altre con le seguenti regole:
   1. nei quattro anni 2009-2010-2011-2012 le assunzioni erano limitate al 50% del turnover (solo in termini di spesa) con alcune regole di ripartizione tra le fasce e salvaguardando i posti “Mussi” a concorso per i ricercatori;
   2. nessuna limitazione alle assunzioni dal 2013 in poi salvo il limite del 90% di spese fisse per il personale rispetto al FFO (art. 1, c. 105, L. 311/2004).

Decreto legislativo 49/2012 (Profumo)

A marzo 2012, in attuazione della delega della L. 240/2010, il D.Lgs. 49/2012 interveniva sulla gestione del personale da parte delle università con gli articoli 5, 6 e 7.

Poiché rimanevano vigenti le leggi sulle limitazioni delle assunzioni, in particolare il famoso comma 13 più volte modificato, il D.Lgs. 49/2012 individua solo come assegnare alle singole università le possibilità assunzionali (limitate) stabilite dalla legge.

L’articolo 5 definisce intanto un apposito indicatore per il limite massimo delle spese di personale rispetto alle entrate totali del bilancio, non più rispetto al FFO; lo stesso fa l’articolo 6 per il limite massimo dell’indebitamento. A questo punto l’articolo 75, ai fini di stabilire le possibilità assunzionali di ciascun ateneo, suddivide le università in tre categorie:

1. a)  quelle con alto indebitamento (indicatore indebitamento maggiore del 10%) e con alte spese di personale (indicatore spese personale maggiore dell’80%) possono assumere spendendo al massimo la somma corrispondente al 10% del turnover dell’anno precedente;
2. b)  quelle con basso indebitamento (indicatore indebitamento minore del 10%) ma con alte spese di personale (indicatore spese personale maggiore dell’80%) possono assumere spendendo al massimo la somma corrispondente al 20% del turnover dell’anno precedente;
3. c)  quelle con basso indebitamento (indicatore indebitamento minore del 10%) e con basse spese di personale (indicatore spese personale minore dell’80%) – le università cosiddette “virtuose” – possono assumere spendendo al massimo la somma corrispondente al 20% del turnover dell’anno precedente maggiorata di un certo importo X.

L’importo aggiuntivo X è definito come il “15 per cento del margine ricompreso tra l’82 per cento delle entrate di cui all’articolo 5, comma 1, al netto delle spese per fitti passivi di cui all’articolo 6, comma 4, lettera c), e la somma delle spese di personale e degli oneri di ammortamento annuo a carico del bilancio di ateneo complessivamente sostenuti al 31 dicembre dell’anno precedente”.

Non è facile (per i non tecnici) capire bene il senso e la dimensione dell’importo aggiuntivo. Per cercare di spiegarlo facciamo l’esempio semplificato di due atenei non indebitati, il primo dei quali spende per il personale l’80% delle sue entrate complessive, mentre l’altro, che ha entrate proprie abbastanza alte provenienti dalle tasse studentesche e/o da contratti di ricerca esterni, spende per il personale solo il 50% delle sue entrate complessive. Supponiamo anche che in ambedue sia cessato l’anno precedente il 5% del personale (in termini di spesa). Allora, per le nuove assunzioni:

1. 1)  il primo ateneo potrà spendere al massimo la somma corrispondente al 20% del suo turnover (cioè l’1% del suo bilancio) più lo 0,3% (15% di 2% = 82%-80%) del suo bilancio, quindi in totale l’1,3% del suo bilancio;
2. 2)  Il secondo ateneo potrà spendere al massimo la somma corrispondente al 20% del suo turnover (cioè l’1% del suo bilancio) più il 4,8% (15% di 32% = 82%-50%) del suo bilancio, quindi in totale il 5,8% del suo bilancio.

Nel primo caso il blocco del turnover avrà portato a non poter assumere, in termini di spesa, più del 27% (1,3/5) del personale cessato (quindi un taglio di almeno il 73% del turnover totale). Nel secondo caso invece il “blocco” del turnover porterà addirittura a poter assumere fino al 116% (5,8/5) del personale cessato, quindi ad avere un incremento e non un taglio di personale dopo le cessazioni.

Si noti però che si tratta di valori “massimi” di spesa, non di autorizzazioni alla spesa. Sul punto cruciale delle autorizzazioni effettive alla spesa si tornerà dopo in quanto il D.Lgs, 49/2012 nulla dice al riguardo.

Ma i punti tecnico-politici veramente cruciali dell’articolo 7 del D.Lgs. 49/2012 sono altri due.

Il primo è che i limiti assunzionali (blocco parziale del turnover) stabiliti dalla legge diventano “nazionali” (alinea del comma 1) e non più di università.

E’ molto dubbio che la delega ricevuta dalla L. 240/2010 lo permettesse. Qualche dubbio rimarrà anche all’interno del Ministero, tanto che qualche mese dopo si provvederà, come vedremo, ad un intervento di legge sul tema. Comunque, una volta fatti diventare nazionali i limiti assunzionali, spetterà al Ministero stabilire per decreto quali contingenti assunzionali assegnare anno per anno alle singole università, naturalmente entro i limiti nazionali.

Poiché i casi a) (università molto indebitate e con spese alte di personale) e b) (università poco indebitate ma con spese alte di personale) portano obbligatoriamente a limitazione di assunzioni entro rispettivamente il 10% e il 20% del turnover (a fronte di un limite nazionale che allora era previsto essere del 50% per il 2012), ne segue che gran parte delle risorse nazionali liberate con il 50% del turnover andava distribuito tra le università “virtuose” del caso c), con tutta la variabilità (in base a dati di bilancio) sopra citata.

E’ la prima volta che si spostano definitivamente risorse assunzionali da alcuni atenei ad altri, con il solito sistema dei “premi” ad alcuni pagati con le “sanzioni” ad altri, in un “gioco” comunque a somma zero, anzi a somma negativa visto che il 50% dei soldi liberati dal pensionamento viene comunque perduto dal sistema universitario nel suo complesso.

Il secondo punto tecnico-politico cruciale è che le regole sopra illustrate si applicano, per espressa previsione normativa (alinea del comma 1 dell’articolo 7), “limitatamente all’anno 2012”. Tanto è vero che il successivo comma 6 dello stesso articolo stabilisce che esse saranno ridefinite per gli anni successivi con un apposito decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, in realtà mai emanato. E’ uno degli aspetti controversi su cui nell’ottobre 2013 si è accesa la polemica.

Decreto-legge 95/2012 (Monti)

Pochi mesi dopo, ancora prima che il Ministro Profumo avesse potuto applicare per la prima volta il D.Lgs. 49/2012, scattava la “spending review” del Governo Monti: il decreto-legge 95/2012, convertito dalla legge 135/2012.

L’articolo 14, comma 36, di questo decreto-legge apporta ulteriori modifiche al comma 13 dell’articolo 66 del DL 112/2008.

Innanzitutto il quadriennio 2009-2012 ridiventa il triennio 2009-2011, quindi il comma 13 cessa di essere pienamente cogente perché si riferisce ad un triennio ormai scaduto al momento di emanazione della “spending review”.

Inoltre si aggiunge dopo il comma 13 un nuovo comma 13-bis che recita:

13-bis. Per il triennio 2012-2014 il sistema delle università statali, può procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato e di ricercatori a tempo determinato nel limite di un contingente corrispondente ad una spesa pari al venti per cento di quella relativa al corrispondente personale complessivamente cessato dal servizio nell’anno precedente. La predetta facoltà è fissata nella misura del cinquanta per cento per l’anno 2015 e del cento per cento a decorrere dall’anno 2016. L’attribuzione a ciascuna università del contingente delle assunzioni di cui al periodo precedente è effettuata con decreto del Ministro dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, tenuto conto di quanto previsto dall’articolo 7 del decreto legislativo 29 marzo 2012, n. 49. Il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca procede annualmente al monitoraggio delle assunzioni effettuate comunicandone gli esiti al Ministero dell’economia e delle finanze. Al fine di completarne l’istituzione delle attività, sino al 31 dicembre 2014, le disposizioni precedenti non si applicano agli istituti ad ordinamento speciale, di cui ai decreti del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca 8 luglio 2005, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 178 del 2 agosto 2005, 18 novembre 2005, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 279 del 30 novembre 2005, e 18 novembre 2005, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 280 del 1° dicembre 2005.

In questo modo si sana innanzitutto l’eccesso di delega contenuto nel D.Lgs. 49/2012, nel senso che diventa legge primaria il fatto che i limiti assunzionali valgono per il “sistema delle università statali” nel suo complesso e non per le singole università. Ne segue di necessità che sarà il Ministero ad attribuire ad ognuna di esse il “contingente delle assunzioni” per ciascun anno, con specifico riferimento appunto all’articolo 7 del D.Lgs. 49/2012 che così viene in qualche modo “confermato” da una legge.

Inoltre si procede ad aggravare pesantemente il blocco del turn-over perché le assunzioni vengono di nuovo limitate al 20% del turnover per i tre anni 2012-2013-2014 (si ricordi che in precedenza non c’era alcun limite nazionale dal 2013 in poi), con passaggio al 50% nel 2015 e al 100% a decorrere dal 2016.

Si noti in particolare che, a parte la riduzione dal 50% al 20% nel 2012-2014, si introducono limitazioni definitive alle assunzioni in tutti gli anni dal 2016 in poi. Infatti anche il limite del 100% è un limite: sostanzialmente la spesa per il personale dovrà rimanere definitivamente bloccata a quella del 2016.

Si noti ancora che il blocco delle assunzioni entro i limiti previsti del turnover si applica ora anche ai ricercatori a tempo determinato.

Infine, per il triennio 2012-2014, vengono escluse delle nuove regole le “scuole di eccellenza” istituite da Moratti: lo IUS di Pavia, l’IMT di Lucca e la SUM di Firenze. Però quest’ultima si è recentemente fusa con la Scuola Normale di Pisa e non si capisce bene come la norma sarà applicata.

A seguito dell’aggravamento e prolungamento del blocco del turnover disposto da questo decreto-legge la tabella delle decurtazioni al FFO diventa la seguente (dati in milioni di euro elaborati in base alla relazione tecnica al decreto-legge):

 

DM 297/2012 (Profumo) e 714/2013 (Carrozza)

La prima applicazione della complessa normativa recata dal D.Lgs. 49/2012 e dal DL 95/2012 avviene per la ripartizione dei contingenti assunzionali del 2012 con il decreto ministeriale n. 297 del 22 ottobre 2012.

In questo decreto ministeriale vengono applicati i nuovi criteri in base agli indicatori di spese per il personale e di indebitamento introdotti dal D.Lgs. 49/2012, ma si continua anche ad applicare, nonostante che fosse apparentemente cessata la previsione di legge, il vincolo del 50% a livello di singolo ateneo (che valeva, per il comma 13 nell’ultima formulazione, solo nel triennio 2009-2011).

Cioè, nel caso c) degli atenei “virtuosi”, non si può attribuire a nessun ateneo più del 50% (al massimo) del rispettivo turnover (art. 2, c. 1, lett. a) del decreto ministeriale). Una sorta di “clausola di salvaguardia” contro contingenti assunzionali troppo alti, non si sa quanto veramente legittima, giustificata probabilmente dal fatto che la normativa era cambiata nel corso del 2012 e quindi, in un certo senso, valeva in parte la vecchia normativa (50% per singolo ateneo) e in parte la nuova (20% del turnover nazionale e regole del D.Lgs. 49/2012).

Si ricorderà comunque che il D.Lgs. 49/2012 si limitava a fissare i contingenti massimi di nuove assunzioni in ciascun ateneo, ma non la regola per calcolare i valori effettivi dei contingenti assegnati.

Il DM n. 297 risolve la questione stabilendo che il contingente nazionale disponibile (il 20% del turnover nazionale in termini di spesa) viene ripartito tra gli atenei proporzionalmente al contingente massimo spettante ad ognuno di essi. Essendo questo contingente massimo comunque compreso per tutti gli atenei tra il 10% (atenei “non virtuosi” del caso a) e il 50% (clausola di salvaguardia), la ripartizione proporzionale non dava risultati particolarmente penalizzanti o premianti per nessun ateneo.

Infatti fu accettata dal mondo universitario senza troppe proteste e addirittura quasi senza segnalare all’opinione pubblica che comunque le possibilità assunzionali complessive erano state pesantemente tagliate dal 50% al 20% del turnover, una percentuale mai applicata prima in quanto, come si è visto, la legge 133/2008 (Tremonti) che la stabiliva era stata immediatamente modificata dalla legge 1/2009 (Gelmini).

Anche nel 2013 ha trovato applicazione il durissimo taglio al 20% del turnover, ma la ripartizione dei contingenti assunzionali operata con il DM n. 713 del 9 agosto 2013 ha suscitato stavolta forti proteste.

Infatti, pur entro lo stesso limite nazionale del 20% del 2012, ha trovato ora completa applicazione la regola del D.Lgs. 49/2012 (che però, in linea di principio, doveva valere solo per il 2012!), senza alcuna “clausola di salvaguardia” sul limite massimo per gli atenei “virtuosi”. In tali casi, per le ragioni sopra esemplificate, si sono quindi potute avere assegnazioni di contingenti assunzionali ben superiori al 20% del turnover, anzi in taluni casi ben superiori al 100% del turnover stesso, mentre gli altri atenei hanno avuto assegnati contingenti assunzionali molto inferiori, talora anche minori del 10% del turnover dell’ateneo.

Da ciò sono nate le polemiche, motivate anche dal fatto che i maggiori contingenti assunzionali si sono concentrati al Centro-Nord e i minori al Sud, con poche eccezioni. La spiegazione è abbastanza semplice: negli atenei del Sud il combinato effetto di valori medi abbastanza bassi sia delle tasse studentesche, sia dei contratti di ricerca esterni, fa sì che il valore percentuale delle spese di personale sul totale di bilancio rimane abbastanza alto e vicino all’80%, quindi diminuisce fin quasi a sparire il fattore aggiuntivo X (vedi sopra).

DL 69/2013 (Letta)

L’articolo 58, comma 17, del decreto-legge 69/2013 cosiddetto “del fare”, convertito dalla legge 98/2013, apporta l’ennesima modifica alla normativa del blocco parziale del turnover: per il 2014 si tornerà dal 20% al 50% del turnover, come era già stato stabilito per il 2015.

Ovviamente ciò migliora molto leggermente la situazione dei tagli all’FFO conseguenti al blocco del turnover che ora diventa la seguente (dati in milioni di euro elaborati in base alla relazione tecnica al decreto-legge):

 

Riassumendo i blocchi del turn-over hanno avuto il seguente andamento:

Legge di stabilità per il 2014

Nella legge di stabilità per il 2014, attualmente in discussione al Senato, il Governo ha proposto di mutare ancora una volta la normativa. Infatti l’articolo 11, comma 8, lettera b)8 stabilisce che le percentuali massime di turnover utilizzabile per le nuove assunzioni si abbasserebbero dal 100% al 60% nel 2016, dal 100% all’80% nel 2017, per tornare e rimanere al 100% dal 2018 in poi.

La precedente tabella, se la legge di stabilità 2014 fosse approvata in questa forma, diventerebbe allora questa:

E’ la fotografia possibile dei primi dieci anni di una drammatica contrazione del personale universitario, sia a tempo indeterminato (docenti e personale tecnico-amministrativo) che determinato (ricercatori), i cui effetti sono già evidenti oggi, dopo cinque anni. Al termine di questo periodo l’università italiana non sarà più la stessa, purtroppo in senso negativo.